原国家房改课题组组长孟晓苏的最新建议：重提“住房双轨制”，让央企回归保障房

孟晓苏网易财经智库 2022-09-03

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孟晓苏（原国家房改课题组组长、中房集团公司前董事长，汇力基金董事长，网易研究局专栏作家）

“住房双轨制”是在房改初期决定的中国住房制度改革的方向，由市场供应商品房，政府提供保障房。1998年房改方案中就明确了这一点，后续又被中央多次肯定。

2017年国务院政府工作报告中明确提出“两个为主”，“以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障”，它就是双轨制的再次表述。2018年中央经济工作会议又明确提出两个体系，“完善住房市场体系和住房保障体系”，这就把双轨制表述得更加清晰。最近中央政治局在研究下半年经济工作时明确提出“稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展”，而且提出加快发展租赁住房，落实用地、税收等支持政策。这些要求都是“双轨制”的要求，而且越表述越清晰。

但在，在实践中却有不少地方跟中央政策相差甚远，有不少地方把保障房建设混同在商品房之中一起向企业招拍挂，结果“双轨制”不仅没有变成两个体系，而且变成了“拧麻花”。为了应对由于混淆“双轨制”所造成的房价上涨对中低收入家庭带来的损害，2010年以来又以“降房价”为由抑制内需，使“市场化”受到损害，这种楼市限购现在已经在各地有常态化的明显趋向，现在需要的是重提“住房双轨制”，让国企、央企重新回归保障房。

一、当年房改方案：明确提出“住房双轨制”

1996年和1998年，由原国家体改委、建设部、国家计委、国家科委及中房集团共同组织房改课题组，当时这个课题组由洪虎、杨慎、郑新立等老专家担任顾问，由我（孟晓苏）担任课题组组长，研究题目是关于如何推动中国的住房分配体制改革，历经一年半的研究，1998年初把方案上报给国务院，1998年7月国务院发布房改文件，推动全国城镇住房制度改革，启动“把住房还给居民”。

在推动房改之中，不光我们提出双轨制，朱镕基总理还特别提出关于完善住房保障体系，把它作为房改各项政策之一。通过住房制度改革，形成了用住房、汽车、基础设施建设构成“最新三大件”，形成新的排浪式消费推动中国经济进行成功转型，房改实现了“居者有其屋”。从最近几年有关统计看，中国的城镇居民家庭住房拥有率达到96%，户均拥有住房1.5套，连收入最低的20%家庭的住房拥有率也达到近90%，过去多年“居者有其屋”的理想终于变成了现实，这些都是坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，解决了普通居民家庭，包括富裕起来的，也包括低收入的各个家庭的居住问题。

房地产发展的另一个作用是有力推动经济发展。在房改之初，中国的GDP总量只占世界第七位，当时普遍认为到2025年我们才能进入第三位，到2050年才能超过日本成为世界第二。但是房改释放了神奇的力量，在房改之后每两年超越一个国家，最近十多年进一步拉大了和后面国家的距离，这就是内需的力量，房改的力量。房改推动住房商品化的同时，我们没有忘记低收入群体，提出“双轨制”，“市场提供商品房，政府供应廉租房”就是跟房改方案一起提出来的，其中特别明确了廉租住房供应体系的执行人是政府，这些思路到现在都没有过时，原因是我们借鉴了全世界先行国家、发达国家的经验。

我们在房改方案中列举了这样一些国家的案例，它们都是“双轨制”，而且都是由不同的企业来执行保障房任务。比如战后英国建了1000万套房屋，其中一半是非营利的英国住房社团建立的，他们供应普通老百姓和低收入老百姓，16个建房社团作为国有机构完成了这个任务；韩国有住宅公社、住宅银行，承担了大量保障房开发任务；新加坡的组屋计划影响全世界，87%的居民住在政府提供的组屋，只要没有房，就可以享受一套政府提供的组屋，新加坡的房屋是由建屋发展局部署，由国有企业建设。这些都启发了我们，我们把它写入了房改方案，就是要建立“住房双轨制”，同时要以国有机构、国企和社会力量来建设保障性住房。

二、只顾推动商品化，忽视了保障体系建设

过去房改前主要缺的是市场化，而当我们启动市场化之后，主管部门又忽视了保障体系，有一段时间主管部门认为只需要开发商努力，不需要政府做什么，就可以做好住房保障。他们想了两个点子，一个是“小户型”，一个是“降房价”。他们认为把户型做小就能用商品房来解决保障问题，他们还试图推动降房价，让开发商把房价降下来，这样普通老百姓、低收入老百姓就买得起房，他们设想的“小户型”政策就像小品《不差钱》里演绎的，老百姓“四斤的龙虾”吃不起，“一斤的龙虾”总能吃得起吧，他们以为老百姓只能吃龙虾鲍鱼，不知道老百姓要吃的是“野山鸡炖蘑菇”和“大葱炒笨鸡蛋”。还试图把房价降下来，包括北京很努力地把一个项目30万元/平方米的房价降到了15万/平方米，但15万的房子老百姓就能买得起吗？他们不是考虑保障房，而是把责任推给开发商。在相当长一段时间里，经济适用房、保障房只占3.2%-5%，这么小的比例怎么能够满足人民群众的需要呢？这就出现了后来我所批评的保障房12年旷课，它成为我们住房体系中的短板。

这些意见都反映到了全国人大和全国政协，2007年“两会”发出这样的呼声：我们只有房地产政策而没有住房社会政策！两会代表去访问那些低收入打工仔住处时，他们都难过得哭了。这些意见通过党派、通过民革反映到了全国政协，他们明确提出“经济适用房应当由政府建设”。

从2010年开始，国务院加大力量推进“保障性安居工程建设”，李克强副总理召开了36次会，推动各地完成保障性安居工程的建设计划。果真成效显著，有效解决了短缺问题。但是后来才发现仍然还存在问题，光强调套数，有些地方把保障房建到小县城去了，套数完成了，但是大城市缺房子，因为同样的价钱，在县城能建5万套，在大城市只能建1万套，所以光是提要求不去深入，结果仍然造成了问题，造成了现在中央明确提出的“要解决好大城市住房突出问题”，中央特别强调“住房问题关系民生福祉”。

这些年让人们的认识逐渐走入误区，保障性住房到底应该归谁建设？由谁负责？前面我讲到了发达国家提出政府承担责任，结果现在很多地方都把它推给了企业，推给了开发商。

三、房地产央企：为什么纷纷脱离“保障轨”？

我们不是没有专门建设保障房的房地产央企，我所工作了13年的中房集团就是一个覆盖全国的，主要建普通房和保障房的企业集团，我在中房期间，每年开发量最高达到全国的22%，平均是20%。每年中房集团召集年会，向230多个城市、600多个企业分配计划指标，各地拿到了计划指标就可以到建行去领钱，那时候不需要资本金，到物资局去领平价物资，有钱有物保持了全国最大的规模。在房改之前我们不缺保障，我们缺的是商品房。

在全国试点小区提升住宅品质时，中房承担了半数任务。这些都在当时有效拉动了保障体系建设，并且供应了一定的商品房，今天到深圳我还见到了原来中房的人员，他们现在已经是各个行业的骨干力量。房地产业在中房的引领下就像一所军校一样培养了很多人。但是这种企业最后糊里糊涂的就被划转了，因为一旦归并到国资委之后，国资委的领导层不知道该怎么样用这些企业的行业引领作用，于是他们只给企业一个任务：“央企也要挣钱，要以盈利为目的”！把中房划转给一个施工单位之后，“女王”变“婢女”，现在房企一百强里已经找不到这个当年最大的企业了。

“以盈利为目的”就要求房地产的国企、央企都要到市场上挣钱，他们忽视了央企和国企的公共服务职能。到底央企要不要行使公共服务职能呢？十八届三中全会决定明确提出：“国有资本的公益性作用”，“要在提供公共服务方面做出更大贡献”，明确提出国有企业的公共服务职能。但实际上央企房地产企业纷纷涌入商品房市场，高价拍地，央企本身有融资优势，有政治优势，银行支持融资成本低，他们“以盈利为目的”跟其他企业抢地，挤得民营企业很困难。

现在国务院多次要求“国企要退出竞争性房地产开发”，我们要求的是：央企和国企要全面回归保障性住房建设。

四、频发“房地产调控”只为“控制房价上涨”

为什么这么多年总是不断进行调控呢？主要是因为控制房地产价格，自从放弃“双轨制”后，房地产调控就成为政府行为的新常态，这只政府调控经济的“看不见的手”已经被说成是“闲不住的手”，总在那儿调控，一会儿怕涨，一会儿怕跌。

他们把打压商品房价格当做楼市调控的目标，其结果是反的。因为每次调控都减少供地，减少投资，结果造成新的供不应求，于是推动了房价的进一步上涨。房改之后1998年到2008年期间，房价总体上涨平稳，每年上涨幅度只是3%-5%；自从2009年楼市调控之后，房价涨幅明显提高，翻倍增长。

为了控制房价，不光出台措施，还有一批专家出来说假话，不断预言房价要下跌。人们认为越是说它下跌，它就会下跌，没想到这些专家们说的恰恰与实际情况相反。很多老百姓听了专家之言没买房，结果吃了大亏。后来看到这些专家都去买房了，老百姓更是恼火，其实这些专家们讲的都不是实情。我在最近一年里不断说“不要再拿房价要下降的假话忽悠老百姓。”过去二十年不断有人预告房价会跌，我一直预言房价会涨，调控政策很多都是减少供应量，本来猪肉价格涨了就要多养猪，这是连农民都知道的事，结果我们房价涨了少供地，造成问题越来越严重。实际上最后高价买房的往往都是年轻人。

我很早用一个概念，叫做“结构性房价”，当我们在住房供应体系里保障房多了的时候，房价总体就低了，如果多年不提供保障房，只提供商品房，总体来说房价就高了，至于低收入老百姓，他们真的没必要关心高房价，因为跟他们没关系。他们最关心的是政府能不能为他们提供低价位的保障房，产权型或租赁型保障房，所以房地产调控的正确目标，应当是完善住房保障体系，要为中低收入者、新市民和年轻家庭提供低价房。对那些已经有房子的百姓，包括中高收入的百姓，他们盼的是房价上涨、资产增值。我们干了很多调控的事，其实“两头不落好”，既没有给低收入者建房，又打压了不该打压的房地产价格。

为了给调控房价找理由，还闹出笑话，说收入房价比太高，其实你们看一看，收入房价比是怎么计算的？一套商品房背后至少有一套拆迁房，有的老百姓是没有花钱就能住上拆迁房的，这样怎么才能计算出真正的收入房价比？还有人讲房地产是最大的灰犀牛，原因是“35亿套房严重过剩”。城镇住房现在只有7亿多套，怎么会出来35亿套？全世界70亿人口、20亿个家庭，全世界人民都可以住上中国的房子，每个家庭一套半。我想起方清平说的一段相声，病人去看医生，医生一看病人的化验单，连声说：“唉，完了完了”。病人心一凉，心想我这病不轻，医生都说我完了。医生接着说到：“完了，不戴眼镜我什么也看不清楚了”！原来不是看病的人“完了”，而是医生的眼睛“完了”。专家们编的35亿套故事哪是房地产本身的问题？分明是专家的眼睛看走眼了，把施工平方米看成了套数了。

房价上涨给老百姓带来了好处，根据央行的统计，在中国家庭的总资产中，房地产占比达到59.1%，由此造成家庭负债降到9.1%。正是因为房地产，包括老百姓购买保障房、商品房，房产增值让老百姓走上“共同富裕”的道路。今年我们提倡共同富裕，讲一次分配、二次分配、三次分配，一般认为一次分配是不公平的，但是房改从第一次分配就让老百姓得到了公平，现在老百姓的家产60%是房地产和房地产增值。

现在既然96%居民家庭已经有了房产，户均拥有住房1.5套，连最低收入20%的家庭，他们的拥有率都达到89%，这个时候非要降房价，给老百姓带来的是什么？是家庭财产的贬值。这个问题要讲清楚，不能忘了初心。有个网络故事说得很有趣，一个人心爱的狗死了，他十分悲痛。为了表达哀思，他决定举办一场火葬，没想到那东西越烤越香，于是他又跑去买了一瓶啤酒……他把自己心爱的狗给吃了！作者写道：有些事情，走着走着，就忘了初心。我们的初心是让老百姓住上房，实现居者有其屋，并且让老百姓拥有财富。

五、重提“双轨制”，让央企回归保障房本位

现在需要回到双轨制的思路，特别是中央所提出的“完善住房市场体系和住房保障体系”。这两个体系不能混在一起，在执行上也应当有不同的实施人。

今年进入“十四五”，已经明确把发展保障性租赁住房作为“十四五”住房建设的重点任务。这个任务可不是光说说就完。我们经常看到的是一层一层布置任务，大家都喊“建设保障房、建设保障房”，谁在真干？都会往下布置，一直布置到最基础的企业，再把保障房任务混在商品房开发中，通过“土地招拍挂”进行所谓“限地价、竞配建”。

作为保障房的建设者和提倡者，我呼吁“打仗要有好军队”，主张推动“住房双轨制”，并且主张让国企和央企重新回到保障房本位，这样才能让“住房双轨制”有实际的建设主体。保障房应当由国企央企来建，土地应当是像房改初期的“经济适用房”那样，“不收土地出让金，只收七项基本税费”。有了大量的建设任务，国企央企就应当退出市场化竞争领域，不要拿自己的强势去挤压在市场上辛苦作业的民营企业和股份制企业。国企央企在各地都应该恢复发展。

在保障体系建设上，集团化的央企有没有用？当然作用很大。我们知道打仗不能光靠地方军，不能淮海打淮海、平津打平津，一定要组织野战军作为主力军。希望重组集团化央企，每年国家都拿出一部分资金，比方说每年拨付2000亿给这个企业，再加上各地政府与银行，每年形成1万亿的开发规模。这样持续五年就可以自我循环，保障房就能有力支撑和建设起来。

如果住房保障轨重由央企国企主导，我们建保障房就不是光喊，而是有实行的力量，这样就可以使政府事半功倍。记得当年我在中房时，每年中房集团开一个会，因为有了全国20%的产量，就有效抑制住了各地的房价，不会上涨过快。过去我们开个会就能办完的事，怎么现在非得兴师动众号召全党来办呢？就是缺乏一个执行机构。住房保障体系还需要有金融机构，这就是我们在房改方案中提出的国家住房银行，因为当时有既得利益的影响，各个银行不愿意拆，所以到现在还没有做成，结果把这些资金都用了，现在住房公积金16万多亿，除了已经用掉的以外，常年留在基层的有6.5万亿，完全可以支撑住宅银行。把这些钱用起来，这样才能完善住房保障体系，建立金融体系。

习近平总书记多次指出：“江山就是人民，人民就是江山”，“人民至上是作出正确抉择的根本前提”，“要始终把人民的利益放在最高位置”。我们要遵循习总书记的教导，“不忘初心，牢记使命”，要回归当年的房改方案。要为“不断实现人民群众对美好生活的向往”而继续奋斗。（本文首发自网易研究局，获作者授权发布，转载请注明来源。）

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